马康是住在北京市朝阳区某小区的一位女士。最近,她因为邻居在家门口楼道抽烟的事非常烦恼。作为二手烟的受害者,在目前缺乏相关法律法规支撑的条件下,她并没有很好的办法来维护自己的健康权。
2011年1月6日,由中国疾病预防控制中心副主任杨功焕、现任中国科学院-清华大学国情研究中心主任胡鞍钢主编的《控烟与中国未来——中外专家中国烟草使用与烟草控制链和评估报告》面世。报告指出,目前在我国不吸烟的9亿多成人中,约有7.38亿不吸烟的国人遭受二手烟危害。
统一立法缺失
二手烟暴露率增长两倍以上
“我家和邻居住对门,这位邻居每天下班后都要出来五六次在门口抽烟。他在门口一抽我们屋里就会非常呛,说了几次也没用。”马康对记者说,在单位里她也一样头疼,和她同一个办公室的同事老刘也是一个老烟民。
在我国,和马康一样遭受二手烟危害的人不在少数。据记者了解,目前我国很多地方的出租车、餐厅等公共场所并未禁烟,即使在一些设立了吸烟区和无烟区的餐厅,很多也并未采取完全隔离的措施,大多数只是挂一个帘子甚至没有任何遮挡地同处一个大厅。
控烟报告称,与1996年相比,2010年公共场所和工作场所的二手烟暴露率的增长均为两倍以上。而公开资料显示,二手烟对人体的危害一点也不比主动吸烟者轻,特别是对少年儿童的危害尤其严重。
“这种情况很常见,大家都习以为常了,偶有提意见的人反倒被视为异类。”马康对记者说,她认为,主要原因还在于目前在政策制度层面上没有很好地控制公共场所吸烟,也没有给予二手烟受害者更多的支持。
对此,控烟报告予以了证实。报告称,2006年1月9日《世界卫生组织烟草控制框架公约》在我国正式生效以来,虽然取得了一定的成效,但是国内的相关法规与公约第8条的差异仍旧比较大。
中国政法大学副校长马怀德在发布会上表示,依据公约,我国室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外公共场所要全面禁止二手烟雾。令法学界和公共卫生领域感到遗憾的是,我国至今没有一部国家层面统一专门的禁烟方面的立法。
除了法律法规的缺失、不完善之外,已有的关于控烟的法律法规执行情况亦并不理想。控烟报告指出,目前烟草广告、促销和赞助随处可见,调查显示有将近五分之一的人看到了烟草广告和促销。对此,杨功焕分析道,《全国无烟草广告城市认定事实办法》对限制烟草广告起到了一定的作用,但是该办法实施是以自愿为主,中国控制吸烟协会实时操作,因此具有很大的局限性。
“总体而言,我国现在的控烟立法层级低、内容分散、效率不高,而且科学性、有效性还存在很大的问题。这是导致整个控烟事业动力不足的一个重要原因。”马怀德说,现在有将近30部地方性法规和规章规定了控烟的相关条款和内容,很多条款都是倡导性、建议性质甚至指导性质的,执行起来有难度。如果中央层面统一制订一部专门的防治烟害法,很多问题就可以迎刃而解,但是目前可能存在方方面面的阻力。
控烟成效缓慢
烟草利益集团成控烟“拦路虎”
据记者了解,我国的控烟历程最早可以追溯到上世纪80年代,当时的医学界人士曾为控制吸烟而奔走呼吁,并在上世纪90年代成立了控烟协会。近年来,社会上控烟的呼声不断加大、公民相关健康权诉求愈来愈强烈,然而控烟成效却不容乐观,边边角角的修补和缺乏强制力的约束并不能推动控烟的大步前进。
“博弈的力量如此之大,有时候确实让人很困惑。控烟与我们国家一贯坚持的预防为主确保人民健康的卫生工作方针相一致,但近五年来我认为没有实质性的突破。”中国控烟协会副会长许桂华认为,个中利益斗争激烈。
和其他公共卫生行动一样,控烟也受到相关利益集团的反对。控烟报告指出,国家烟草专卖局和中国烟草总公司合二为一,将产业利益置于公众健康利益之上。在履行公约的过程中,国家烟草专卖局着重强调中国国情和烟草行业对中国国民经济的贡献,甚至称控烟会影响社会稳定。
此外,烟草行业作为地方的支柱产业也是控烟受阻的原因之一。公开资料显示,目前烟草生产从种植到销售整个链条当中受益者非常多,烟草的收入在很多地方是主要创收来源。
对此,报告分析,烟草制品给整个社会带来的危害远大于其所产生的经济利益,既是健康危害性产业,也是“得不偿失”的黑色产业。研究表明,2010年控烟的社会成本比烟草行业的经济效益高出600亿,即烟草净收益为负600亿。
利益博弈激烈
控烟立法依然面临困难阻力
控烟与反控烟两股势力的博弈使我国的控烟之路变得更具有挑战性。有专家直言烟草控制立法在今后一段时间内依然面临着很多困难和阻力。
“绝不能牺牲人们的健康和生命换取企业的利益和经济的发展,我们的控烟难度这么大这么艰难的主要原因是没有以减少烟草需求为核心。‘十二五’期间发展健康友好型的产业而限制健康危害型产业的发展,这也是产业转型当中的一个重要原则,需要从危害健康的劣治转向保护健康的良治。”国务院参事、人大代表马力在控烟报告发布会上说道。
正如马力所言,控烟由于切合公民利益受到多方支持。公开资料显示,目前全国除了太原市之外,几乎所有的直辖市、省会城市都通过地方性法规或者规章的方式制订了禁烟方面的法规和规章；从2008年到2010年,在中国控制吸烟协会等方面的努力下,北京、上海、广东的60家医院先后开展了医院室内全面禁烟,达到了卫生部无烟医疗卫生机构的标准。
“党政干部、公务员、公共机构人员要带头在公共场所禁烟。此外,建议中纪委、监察部、财政部包括国家审计署明文规定,严禁公共机构利用公款购买香烟,公共机构也包括现在所说的国有企业在内。”胡鞍钢表示。
毋庸置疑,在控烟之路上更好地践行履约离不开法律的进一步约束。
马怀德认为,在制定法律时应当慎重选择立法名称,如采用“避免二手烟危害法”,逐步扩大烟草控制的公共场所范围。在制订统一的中央立法同时要注重修改和完善相关的法律法规,如广告法、烟草专卖法等各方面的法律,使各种法律和禁烟的立法宗旨配套形成一个体系,通过其他立法的修改和完善来帮助禁烟的中央统一立法。本报记者任雪
